О том, зачем нужно пространственное развитие, где и за счет чего будут развиваться агломерации в стране.

Эксперты говорят о возможности разрешить регионам и муниципалитетам создавать бюджетные фонды развития инфраструктуры, финансируемые на основе целевых заимствований. Сегодня Минфином жестко ограничивается объем заимствований по отношению к ВВП и бюджетным доходам. Но ведь совсем разные вещи – брать в долг, чтобы повышать зарплату бюджетниками, и другое дело – заимствовать на инфраструктурные проекты

Павел Чистяков
вице-президент Центра экономики инфраструктуры

NB: В связи с чем возникла тема
развития агломераций?

Разговоры о развитии агломераций идут давно, но активизировались они в последнее время в связи с поиском новых источников экономического роста. В России существует так называемый пространственный дивиденд – это возможность ускорить темпы экономичес-кого роста за счет повышения эффективности пространственной организации территорий.
Агломерации здесь выступают ключевым ресурсом, поскольку в несырьевой экономике именно в них наиболее высока производительность труда. Экспертное сообщество говорит о необходимости развивать агломерации, не препятствовать увеличению в них численности населения, а в каких-то случаях даже способствовать этому – соединять агломерации друг с другом скоростными автомобильными и железными дорогами, вовлекать новые территории в агломерационный радиус. Если человек на поездку из цент-ра города-миллионника до своего населенного пункта стал тратить не три часа, а полтора, то пункт его проживания может попасть в этот радиус. Возможными становятся поездки туда и обратно за день, что приводит к формированию трудовой миграции, усилению деловых и персональных связей. Всё это приводит к тому, что в ряде отраслей увеличиваются темпы экономического роста и производительность труда.

NB: В каких отраслях?

В первую очередь, в высокотехнологичной промышленности, сфере услуг, финансовом секторе, туризме. Меньший эффект испытывают традиционные отрасли, которые тяготеют к сырью – металлургия, энергетика. Есть и такие сектора, где противопоказано размещение в агломерации – это нефтепереработка, лесозаготовки, отдельные виды сельского хозяйства.

NB: За счет чего получает развитие
финансовая отрасль?

Финансовый сектор получает один из самых сильных агломерационных эффектов. Это связано с тем, что для банков, пенсионных фондов и страховых компаний очень важно, чтобы рядом располагались компании аналогичного профиля, между которыми формируются финансовые и информационные потоки, циркулируют кадры. Недаром все финансовые компании в крупных городах – в Лондоне, Париже, Нью-Йорке – концентрируются в одном районе. В большинстве стран, как правило, выделяется один город – крупнейший финансовый центр. Нужна критическая масса и тесные коммуникации между людьми, которые работают в таких структурах.

NB: Какое количество агломераций, на ваш взгляд, необходимо для развития страны?

Здесь неправильно было бы жестко называть конкретные цифры, есть мягкие количественные оценки. Максимального агломерационного эффекта можно добиться на тех территориях, где численность населения превышает 1,5 млн (город плюс его 1,5–2-часовая зона). Согласно этой логике легко вычислить семь-восемь агломераций. Москву и Санкт-Петербург нужно исключить, поскольку эффект масштаба здесь чаще дает негативный эффект из-за пробок, плохой экологии, неудовлетворительной городской среды. Всё это нивелирует положительный эффект от концентрации людских ресурсов.

В итоге семь-восемь агломераций, как мне кажется, должны попасть в список приоритетных агломераций. Это Екатеринбург с окрестностями, Ростов-на-Дону, Новосибирск, Челябинск, Казань, Нижний Новгород, Самара и Волгоград – один из наиболее отсталых городов, но с большим потенциалом с точки зрения роста.

NB: Дальний Восток перспектив
не имеет?

С одной стороны, там агломераций с такой численностью населения нет. В наиболее перспективном Владивостоке сейчас проживает около 600 тыс. человек, и около 200 тысяч – в окружающих его городах и районах. Но поскольку для страны Дальний Восток имеет геополитический приоритет, и мы видим реальные предпосылки для того, чтобы во Владивостоке и его окрестностях увеличивалось население за счет мигрантов, то этот регион также относится к числу приоритетных агломераций.

На этом перечень не ограничивается, есть мнение, что в него могут попасть и другие некрупные города с окрестностями, в которых агломерационный эффект будет заметен. Разными экспертами указывается список из 12–15 агломераций. В него входят города с численностью чуть более миллиона человек, в том числе Уфа, Красноярск, Воронеж. Скорее всего, должен действовать заявительный принцип формирования подобного перечня. На основе конкурса должны отбираться программы развития агломераций.

NB: Кто должен предоставлять
проекты на конкурс?

Этот подход пока прорабатывается. Пока можно сказать, что он применим как к регионам, так и к отдельным крупным городам. Федеральный центр мог бы разработать определенные критерии, по которым будут названы регионы и города, где эксперимент возможен в принципе.

Идея ряда экспертов состоит в том, чтобы территориям, которые могут внести наибольший вклад в экономический рост, дать больше полномочий, но взамен они должны предоставить федерации планы по достижению определенных социально-экономических показателей, тех же темпов роста. А дальше должны быть составлены индивидуальные программы развития территорий и портфели передаваемых полномочий и ресурсов.

NB: О каких дополнительных полномочиях
может идти речь?

Речь идет о финансовой и регуляторной сфере, в первую очередь. Это бóльшая свобода в части распределения расходов, поскольку сейчас эти части бюджета в основном зарегулированы сверху. Региональные бюджеты – со стороны федеральных органов, муниципальные – со стороны регионов. И это в значительной степени блокирует инициативу «снизу». Но зачастую местные власти лучше знают, на что им нужно потратить деньги. И если мы говорим о стимулировании экономического роста, то нужно дать им возможность распоряжаться средствами, тем более, если в регионе сформировано качественное управление.

Второй вопрос – передача на региональный уровень ряда полномочий федерального центра. Например, это может быть часть полномочий по регулированию процедур выдачи разрешений на строительство, планировочной и градостроительной сферы. Также можно передать часть полномочий, связанных с Роспотребнадзором, Ростехнадзором. Можно говорить об ослаблении и других регуляторных ограничений, об администрировании особых визовых режимов (например, в Калининградской области и на территориях со статусом свободного порта).

Еще одна важная сфера – это долговая политика. Эксперты говорят о возможности разрешить регионам и муниципалитетам создавать бюджетные фонды развития инфраструктуры, финансируемые на основе целевых заимствований. Сегодня Минфином жестко ограничивается объем заимствований по отношению к ВВП и бюджетным доходам. Но ведь совсем разные вещи – брать в долг, чтобы повышать зарплату бюджетниками, и другое дело – заимствовать на инфраструктурные проекты. Если прирост долга будет меньше прямых и косвенных бюджетных эффектов, это не страшно для финансовой устойчивости. В этом состоит механизм ДПН – долг под прирост налогов, который является одним из ключевых инструментов как в транспортном секторе, так и для коммунальной инфраструктуры.

NB: Кто, по мнению экспертов, должен отвечать за инфраструктурное развитие – региональные власти?

Поскольку эксперименты, как мы считаем, следует проводить на двух уровнях – региональном и муниципальном – то, соответственно, на муниципальном уровне (поддержкой коммунальных служб, низовых сетей) будут заниматься местные власти, на региональном – региональные администрации.

NB: Основой развития агломераций будет
транспортное развитие?

Транспортная инфраструктура – это каркас: чем лучше она развита, тем больше территорий попадает в агломерационный радиус. Приоритет должен отдаваться тем видам транспорта, которые обеспечивают большую скорость передвижения пассажиров и грузов.

Но, хотя роль транспорта, безусловно, велика, это не единственный фактор развития территорий. Здесь еще важны институциональные меры, связанные с тем, как умеют договариваться муниципалитеты и регионы, как выстроено горизонтальное взаимодействие. Зачастую несколько муниципалитетов в агломерации претендуют на одни и те же функции и не хотят видеть на своей территории одни и те же объекты. Например, они не хотят, чтобы на их территории была свалка, в то же время все главы районов хотят создать новые рабочие места за счет технопарков, приветствуют строительство нового жилья, часто без оглядки на наличие рабочих мест и готовой инфраструктуры. Но ресурсов на всех не хватит, и эффекта от их распыления не будет. В этом смысле нужно очень четкое зонирование в рамках договоренностей и компенсационных механизмов. Если на какой-то территории размещается свалка, где складируется весь мусор агломерации, то ей должны выделяться определенные компенсации из бюджета других муниципалитетов. И эти договорные механизмы между муниципалитетами весьма важны. Будет ли это межмуниципальное соглашение, или объединение муниципалитетов – не так важно, форма взаимоотношений выбирается индивидуально в каждом отдельном случае.

NB: Какой эффект дает развитие агломераций с точки
зрения мирового опыта?

Есть хрестоматийное исследование 2009 года Всемирного банка, которое называется «Новая экономическая география». Его смысл в том, чтобы доказать: концентрация, транспортная связность и отсутствие барьеров для бизнеса из других стран и регионов являются важнейшими драйверами экономического роста, они позволяют ускорить развитие торговли и увеличить приток инвестиций. Исследования показывают значительный агломерационный эффект для большинства стран мира. Также существуют другие работы, которые доказывают, что в некоторых случаях, по мере того как страна становится более развитой, ей выгоднее уже развивать агломерации второго порядка – например, в странах ЕС.